Software & Systems

Одной из самых сложных проблем в России в период становления рыночной экономики является налогообложение, в частности недвижимости. Более полное поступление налогов этой доходной части бюджета обеспечило бы реализацию социально-значимых программ, снизило социальную напряженность. Наличие проблем в области налогообложения обусловлено разными факторами, но возможности их преодоления существуют.

Итак, в России в период становления имущественных прав на недвижимость, процесс налогообложения затруднен неготовностью старой системы технологического учета, в которой, кроме частного жилья, всем остальным владело государство. К резкому увеличению числа собственников органы учета оказались не готовы. Вместе с ними не подготовлена и законодательная база по государственной регистрации прав собственности. Учет ведется, в основном, в бумажной форме.

Стремление к "самостийности" субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие государственного регулирования в области информатизации привело к созданию многочисленных концепций построения, несовместимых между собой, систем информатизации для органов управления (муниципального и субъекта РФ), основанных на функциональном подходе. Многие из них уже сейчас в различных регионах России реализованы и функционируют. Принцип их построения основан на позадачном подходе, который является в какой-то степени следствием недееспособности органов местного само-

управления и субъектов РФ в преодолении межведомственных барьеров между службами администрации. В определенной степени этому способствует существующее законодательство, не позволяющее до сих пор администрации быть целостным органом управления территории с соответствующими правами и обязанностями.

В настоящее время ведомственные вертикальные структуры информатизируют свои отрасли до уровня местного самоуправления, при этом каждое ведомство действует самостоятельно, со своими финансовыми ресурсами и, соответственно, правилами игры. Об эффективности инвестиций здесь говорить даже стыдно, особенно на фоне невыплаченных пенсий и зарплаты. При этом надо учитывать, что информатизация сверху ориентирована на обеспечение информацией государственных органов управления (субъекта РФ и выше), а информатизация внизу - для обеспечения управления местного самоуправления.

Естественно, при разработке ведомственных проектов информатизации не учитывают проблемы местного самоуправления, так как последнее рассматривается только как источник информации.

На рисунке 1 представлена упрощенная схема управления, позволяющая рассмотреть эту проблему. С уровня местного самоуправления регистрируемая (первичная) информация, кроме использования на своем уровне, в количественном (агрегированном, статистическом) виде передается на следующий уровень управления. В упрощенном виде можно считать, что собранная со всех органов местного самоуправления субъекта РФ такая информация дает возможность сравнивать по различным критериям состояние и динамику процессов развития территориальных образований местного самоуправления. Сформированная на уровне субъектов РФ еще более агрегированная информация позволяет на следующем уровне управления сопоставлять уже субъектов РФ. В обратном направлении сверху вниз (или как обратная связь) поступают управленческие решения (Указы, законы, постановления, и т.д.), конечной "станцией" которых являются органы местного самоуправления.

В любом случае этот процесс необходимо рассматривать как единое целое с точки зрения как информационных потоков, так и управленческих воздействий. Основа информационного обеспечения всех уровней управления закладывается на уровне местного самоуправления. Для обеспечения совместимости информационных потоков (единого информационного пространства РФ) необходимо создание единых правил регистрации событий на территориях местного самоуправления РФ, что относится к компетенции и обязанности государственного уровня управления.

Многообразие информации, порождаемой органами местного самоуправления, требует деструктуризации и анализа. В принципе, можно считать, что без жителей (физические лица) и их организованных групп (юридические лица) управлять нечем. Процессы управления и регулирования возникают в результате появления отношений между субъектами (физические и юридические лица) и объектами недвижимости (земля, здания, сооружения). Информацию, возникающую в процессе правовых отношений, будем считать информационной основой управления.

Из-за наличия субъектов и их отношений с объектами на территории местного самоуправления возникают комплексы задач управления

по жизнеобеспечению, финансированию, социальному обеспечению, по защите в соответствии с 8 ст. Конституции РФ прав собственности и других вещных прав и т.д.

Рассмотрим категорию субъектов исходя из принципа "объект-признак-база данных".

Добавлением различных признаков к этой категории будем получать новые связанные подмножества информации, приведенные в таблице.

Как видно из таблицы, при таком подходе

обеспечивается создание новых подмножеств социально-значимой информации для управления, а использование реляционных принципов построения баз данных обеспечивает исключение дублирования информации в целом.

Но самое удивительное заключается в том, что в течение более 70 лет система управления, основываясь на бумажной технологии, использовала те же принципы "объект-признак". На рисунке 2 приведена схема реализации СИМКАД (СИстемы Муниципальных КА-Дастров). На этой схеме приведены все те же структурные подразделения муниципального управления, что существовали и 20, и 30 лет назад с теми же функциональными обязанностями. Данная схема, если забыть об информатизации, вполне отражает построенную по принципу "объект-признак" десятки лет назад бумажную технологию информационной поддержки управления.

За годы изменений способов, целей и методов управления в большей массе используются практически те же блоки информации (информационное ядро), можно смело сказать, что информация, появляющаяся в процессе правовых отношений объектов и субъектов, является инвариантной к системам управления.

Типовое ядро информационной системы местного самоуправления Рис. 2.

Функциональные задачи на основе типового ядра информационной системы местного самоуправления Рис. 3.

К недостаткам бумажной технологии можно отнести большую трудоемкость стыковки различных массивов документов и резко возросшую динамику изменений прав собственности и иных вещных прав.

Информатизация на основе структуры СИМКАД обеспечивает комплексное взаимодействие служб, владельцев (ответственных за ведение информации) частей информационного ядра, в реальном масштабе времени (рис. 3):

•  физические лица (население) на территории местного самоуправления и субъекта РФ (город, район субъекта РФ) - адресные картотеки МВД;

•  юридические лица - органы регистрации администраций местного самоуправления;

•  недвижимость в виде зданий и сооружения - бюро технической инвентаризации на территории местного самоуправления;

•  недвижимость в виде земли - комитеты по земельным ресурсам органов местного самоуправления:

•  почтово-индексная территориальная адресация недвижимости - управления (отделы) архитектуры и градостроительства;

•  государственная регистрация прав собственности (в отсутствии закона РФ) - администрации местного самоуправления (регистрационные палаты органов местного самоуправления).

Для обеспечения ведения этого информационного ядра на нижнем уровне управления, единого по структуре и составу во всех 2500 органах местного самоуправления РФ, необходимо определить:

•  обязанности органов местного самоуправления и субъектов РФ по ведению ядра информационной системы нижнего уровня и ответственность за достоверность информации;

•  единые стандарты и форматы представления данных и доступа к данным на всех уровнях управления;

•  и разработать наборы программно-технологических совместимых комплексов на разных технических платформах ведения ядра информационной системы для тиражирования по всем 2500 органам местного самоуправления;

•  правила сопровождения, обучения и внедрения.

Это могло бы быть государственной программой первоочередных задач информатизации органов власти и управления РФ и реальной помощью государства местному самоуправлению в его становлении.

Следующим (или параллельным) этапом информатизации органов управления становится создание функциональных прикладных задач для подразделений органов местного самоуправления и субъектов РФ на основе стандартизированных структур ядра единой информационной системы типа СИМКАД. Побочным эффектом такого подхода к вопросам информатизации явился бы рынок совместимых функциональных программных средств на любой "вкус и цвет" как для органов местного самоуправления, так и для субъектов РФ.

В таком случае у термина сертификация программных средств появился бы смысл: данный программный продукт сертифицирован на совместимость с ядром Государственной информационной системы типа СИМКАД.

Развернем кольцо функциональных баз данных на основе информационного ядра в линию (рис. 3) и совместим его с существующими системами и формами отчетных и статистических данных. В итоге получается то функциональное множество информации, обеспечивающее информационно уровень (в том числе и отраслевой) муниципального управления и информационные потребности субъекта РФ в виде стандартизированной аналитической информации.

Процессы регистрации, сбора и обработки информации о территории субъекта РФ реализуются за счет государственного и местного бюджетов (основной объем информации регистрируется на уровне местного самоуправления). Эта информация (по Конституции РФ - собственность государства) является государственным ресурсом, требующим управления и регулирования.

Отсутствие системы государственных органов управления этими ресурсами в настоящее время способствует созданию анархии в этой области. Информатизация как процесс управления и регулирования информационными ресурсами в органах управления с использованием средств вычислительной техники подменяется вопросами использования "экзотических" программных средств ведения баз данных и геоинформационных систем.

Отсутствие государственной программы информатизации и, соответственно, целей и правил управления государственными информационными ресурсами приводит в конечном итоге к огромным неэффективным затратам средств на информатизацию. При этом не решаются главные задачи - учет (в том числе и налоговый), информационная поддержка управления, создание единого информационного пространства России.